中国国家公园体制试点进展、问题及对策建议

建立国家公园体制是我国生态文明建设的重要内容, 是实现自然生态保护领域治理体系和治理能力现代化的重要举措。2015年我国启动了国家公园体制试点工作, 旨在为建立国家公园体制改革提供实践经验。为评估5年多来试点改革成效, 基于对10个国家公园体制试点开展的深入调研, 发现: 国家公园体制试点工作稳妥有序推进, 在国家公园顶层制度设计、建立管理体制机制、法规制度建设、生态环境治理、夯实保护管理基础等方面取得实质性进展, 积累了一批可复制、可推广的经验。但还存在一些问题, 如法律、制度、标准相对欠缺, 管理体制改革不到位, 资金保障机制仍不成熟, 生态环境监管制度缺失, 保护与发展矛盾依然明显等。为此, 本文从推进法治体系建设、深化管理体制改革、构建多元化资金保障机制、健全生态环境监管机制、促进国家公园共建共治共享等五个方面提出了对策建议, 以期为2021年正式设立一批国家公园、初步建立国家公园体制提供参考和依据。     

完善国家公园管理体制的建议

建立国家公园体制是习近平生态文明思想的重大理论和实践创新,对于推进自然资源的科学保护和合理利用、促进人与自然和谐共生、推进美丽中国建设具有极其重要的意义。自2015年12月起,我国陆续启动了三江源、神农架、武夷山等10个国家公园体制试点(唐芳林等,2019;臧振华等,2020)。国家公园体制试点承担着破解我国自然保护地发展过程中存在的多头管理、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题的重要使命。目前试点建设取得阶段性进展,统一分级的管理体制初步建立,保护力度持续加强,社会参与有序扩大,产生了较好的生态效益和社会效益,但在管理体制机制、资金保障等方面存在一些较为突出的问题,亟待进一步完善(黄宝荣等, 2018;臧振华等, 2020)。     

我国国家公园体制建设进展

建立系统规范高效的中国特色国家公园体制是中国生态文明制度建设的一项重大战略举措, 对强化自然保护地建设管理、保护生物多样性、推动美丽中国建设具有重要而深远的意义。本文对国家公园体制试点以来取得的成效进行了梳理, 全面系统总结分析了2018年以来国家公园体制试点取得的明显进展, 结合相关要求, 提出了推动我国国家公园体制建设的策略建议, 以期为今后我国国家公园体制研究和发展提供一些参考和借鉴。     

中国国家公园体制改革: 回顾与前瞻

自2013年提出建立国家公园体制, 我国国家公园体制改革已取得了重要进展, 成为整个生态文明体制改革任务中进展最快、成果最显著的综合性改革。过去5年, 通过国家公园体制改革试点, 初步完成了国家公园的顶层设计、明确了管理体制、启动了相关立法程序, 筑就了国家公园建设的基本框架。改革的主要经验可以总结为四个方面: 一是高层引领与改革创新, 二是试点先行和动态调整, 三是问题导向和顶层设计, 四是利益相关方参与和改善治理体系。然而, 未来国家公园体制建设仍然任重道远, 面临众多挑战和困难, 包括国家公园建设区通常人口众多、土地权属复杂、利益相关者众多、缺乏多方参与机制、地方管理能力薄弱等。今后, 应在总结国家公园体制改革经验的基础上, 坚持正确的改革取向, 进一步扩大开放和创新思维, 坚持法治优先、系统推进、分类指导、分阶段实施的基本原则, 采取顶层设计加试点先行的方式, 实现依法办园、科学办园、民主办园、开放办园; 加快推动国家公园和自然保护地立法, 建立国家公园现代化治理体系, 探索建立国家公园生态产品价值实现机制; 最终使以国家公园为主体的自然保护地体系得到整体保护, 人民利益得以最大化, 真正实现人与自然和谐发展。     

关于建立国家公园体制的思考

<正>中国自然保护事业发展迅速,取得了显著的成就。党的十八届三中全会提出"建立国家公园体制",为进一步完善自然保护体制提供了难得的机遇。建立国家公园体制是中国落实加快生态文明制度建设的重要举措,将有利于进一步优化和完善中国的保护区体系,理顺保护区管理体制,缓解保护与发展的矛盾,优化国土资源空间布局,保护生物多样性,提供基础的生态系统服务,保障贫困群体的生计来源和国家生态安全,具有重大战略意义。1建立国家公园体制的宗旨是加强自然保护     

国家公园管理评估体系构建与应用

国家公园是我国新的自然保护地类型之一,在我国自然保护地体系中具有主体地位。为保障国家公园的可持续发展,对其管理的有效性进行科学、客观和全面的评估至关重要。遵循国家公园生态保护第一、国家代表性和全民公益性的理念,及其生态保护和科研、教育、游憩等功能定位,按照"条件基础-过程行动-取得成效"的思路,构建了包括管理基础、管理行动和管理成效3个一级指标、9个二级指标、22个三级指标的国家公园管理评估指标体系;沿用基于专家评议的快速记分评价法,通过专家咨询法和层次分析法计算权重和分级赋值,并进行综合评估;基于上述方法,对钱江源国家公园体制试点区管理工作进行了试评估。结果表明,该评估体系能够较好反映钱江源国家公园体制试点管理的现状,有效指导钱江源国家公园体制试点的管理工作,并可为国家公园管理评估标准体系的建立提供借鉴。     

中国三江源国家公园与韩国智异山国家公园的对比研究

自1967年智异山被认定为韩国首个国家公园以来,韩国以国家公园为主体的自然保护地体系建设已历经50余年。这期间韩国在国家公园的建设中积累了大量经验,十分值得我国借鉴。选取我国首个国家公园体制试点——三江源国家公园和韩国首个国家公园——智异山国家公园为研究对象,对二者的管理现状进行了定性分析,并运用基于最优实践的国家公园管理能力评价方法对二者的管理能力进行了定量评价。研究表明:三江源国家公园的管理能力综合得分低于智异山国家公园,在体制建设、保障机制、资源环境管理、社区管理和科普教育五个方面均与智异山国家公园存在一定差距;智异山国家公园在资源本底调查、法制建设、多方参与、环境教育和游憩管理方面的管理能力十分突出,为三江源国家公园管理能力的提升提供了有益借鉴;三江源国家公园在生态补偿和制度约束方面具有比较优势,但在自然资源权属、资源本底调查、社区组织建设和游憩管理方面则亟待提升。在此基础上,针对三江源国家公园建设提出了强化科研支撑、健全多方参与制度、推进全民福利共享三项建议,针对我国国家公园体制建设提出了制定《国家公园法》、设置自然保护地顶层规划两项建议,以期促进三江源国家公园管理能力提升、推动我国国家公园体制建设。     

法国大区公园经验对钱江源国家公园体制试点区跨界治理体系构建的启示

建立国家公园的目的之一是保护生态系统的原真性和完整性。然而, 生态系统完整性和原真性保护不仅面对交叉重叠、多头管理导致碎片化管理问题, 还要面对行政区划进一步造成的碎片化和管理分割的现实。钱江源国家公园体制试点区地跨浙江、安徽和江西三省, 存在国家公园跨界治理过程中的三大普遍问题: 跨界协同治理空间边界划定、生态保育政策及执行不统一、毗邻社区居民生计对自然资源依赖与生态保护目标的矛盾。文章借鉴法国大区公园治理经验, 依据《建立国家公园体制总体方案》精神, 提出钱江源国家公园跨界治理中必须形成一个政府主导(公园管理机构为代表), 企业、社区居民和第三方组织共同参与的多元主体协同治理组织框架, 并针对上述三个问题, 提出通过第三方组织参与方式实现跨越行政壁垒的统一保护、通过社区协议保护方式实现保护标准的统一、通过国家公园产品品牌增值体系实现保护与发展的可持续性。     

生态保护地空间重叠与发展冲突问题研究

不同类型生态保护地的空间用地冲突问题已成为国家生态保护地体系管理面临的共性问题,是国家公园体制建设必须面对的核心问题之一。分析了我国主要类型生态保护地的发展、功能分类及空间用地冲突现状,结合案例地区对承载不同功能的生态保护地空间发展冲突分析,提出以"核心目标协同管理"为基础框架的多类型生态保护地精细管控体系和管理对策建议,为科学开展全国自然保护区"绿盾行动"专项执法检查、完善国家公园管理体制建设提供参考。     

我国国家公园自然资源管理探讨

2017年, 我国在部分国家公园体制试点区启动了国有自然资源资产管理体制试点, 旨在为国家公园等重要生态空间自然资源管理积累经验。2021年10月12日, 习近平主席宣布设立第一批国家公园。因此, 探讨国家公园的自然资源管理具有重要的现实意义, 可为未来资源环境领域的管理提供参考。本文对国家公园自然资源管理体制试点开展了调研。研究发现, 国家公园自然资源管理工作在机构设置、地方立法、权责划分等方面取得进展。我国已建立中央垂直管理、中央和地方共同管理、地方管理等国家公园自然资源管理体制, 各省级立法机构共出台了5部国家公园地方性法规, 为国家公园自然资源管理提供了法律依据。此外, 南山国家公园管理局和武夷山国家公园管理局印发了权责清单, 为国家公园自然资源管理职责划分做了有益探索。但还存在一些问题, 如国家公园自然资源管理体制映射关系复杂、自然资源权属需进一步厘清、顶层设计需进一步加快等。为此, 本文从构建集中统一管理体制、完善国家公园法治体系、厘清自然资源权属关系、有序开展社区人口转移等方面提出了建议, 以期为国家公园自然资源管理提供参考。     

国家公园体制背景下中国自然保护地体系变迁--基于多源流理论分析

随着经济社会的发展,中国自然保护地体系经历了由以自然保护区为主体向以国家公园为主体的重要变迁。应用多源流理论分析了中国自然保护地体系变迁。从内在逻辑、民主化程度和变量控制三个方面分析了多源流理论在中国保护地变迁研究中的适用性;从问题源流、政治源流和政策源流三个方面分析了中国自然保护地体系变迁的主要影响因素,梳理了变迁的逻辑路线,总结了变迁的内容,变迁内容包括管理客体、管理主体和管理手段三个方面。结果表明:中国自然保护地体系变迁是问题源流、政治源流和政策源流共同作用的必然结果,表现在问题源流中的指标数据和问题反馈促进了政策源流中政策建议和方案的提出,而焦点事件与政治源流中执政理念的冲突对变迁起到了重要的催化作用;政策源流存在渐进式完善过程,尤其是国家公园体制试点对政策源流的发展起到关键作用。此次变迁的逻辑路径主要包含三股源流的相互作用,通过引入国家公园重塑中国自然保护地体系,促进其系统性、整体性和协同性发展。     

基于最优实践的国家公园管理能力评价方法体系研究

建立国家公园体制对我国自然保护地体系改革以及生态文明建设具有重要意义。然而,我国国家公园建设却面临着创新管理体制、确定资源权属、健全法律体系等诸多挑战。对标国际先进经验将有助于识别我国现有基础与最优目标之间的差距,发现国家公园建设与管理的薄弱环节与努力方向,推动适合我国国情的国家公园建设路径与管理模式的探索。为此,系统梳理了世界上不同国家的国家公园管理经验,并对国际上国家公园管理的最优实践进行了归纳总结。在此基础上,综合考虑我国国家公园建设的自身特点,构建了包含体制建设、保障机制、资源环境管理、社区管理和科普教育5方面共18项指标的国家公园管理能力评价指标体系,并对各项指标的最优标准进行了界定。基于该指标体系,提出了国家公园管理能力综合评价方法。该方法运用层次分析法和专家打分法确定各项指标权重及得分,通过加权求和得到国家公园管理能力的综合评分。基于最优实践的国家公园管理能力评价方法体系,在短期内将有助于判断国家公园体制试点的管理基础与建设潜力,为我国国家公园的甄别与遴选提供科学依据,在长期将为国家公园管理有效性评估体系的构建奠定基础,为我国国家公园管理质量的提升提供技术支撑。     

国家公园旅游可持续性管理评估指标体系——以西藏色林错-普若岗日冰川国家公园潜在建设区为例

当前，国内外对于国家公园旅游可持续性的定义及其评估指标尚未形成共识，已有的部分指标存在可操作性较弱、管理成本较高等问题，无法直接应用于中国国家公园旅游可持续性的管理与评估。从三条路径构建国家公园旅游可持续性管理评估指标体系：以实际需求为导向，分析国家公园所在区域对旅游可持续性管理评估指标的需求；以国际共识为导向，检验《全球可持续旅游目的地标准》在国家公园的适用性；以实践为导向，梳理世界主要国家及地区国家公园旅游可持续性的管理重点。以色林错-普若岗日冰川国家公园（简称"色-普国家公园"）潜在建设区为例，建立国家公园旅游可持续性管理评估指标体系。从经济、社会、文化、生态环境等方面明确了色-普国家公园潜在建设区对管理评估指标体系的需求。经过适用性判定，识别在色-普国家公园潜在建设区具有较强适用性的可持续旅游目的地评估指标。通过频次统计，从经济、社会、文化、生态环境、制度建设等方面遴选世界主要国家及地区国家公园旅游可持续性的重点管理指标。所建立的色-普国家公园潜在建设区旅游可持续性管理评估指标体系包括5个一级指标，15个二级指标，36个三级指标。在此基础上，建议逐步建立健全监测与统计体系，为管理评估指标体系的应用提供支撑。     

国家公园遴选标准的国际经验及对我国的启示

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是我国生态文明思想的重大举措。国家公园作为国际普遍认可的自然保护手段，受到世界各国的欢迎。美国、加拿大、德国、南非、日本等国的国家公园建设较早、发展较好，通过分析其国家公园建设经验得出：（1）国家公园是以自然保护为首要目标，并为公众提供享受大自然的场所；（2）其评价对象与标准主要包括，自然景观/自然遗迹、生态系统、生物多样性/重要栖息地、面积/范围、自然区域/自然环境、文化景观等；（3）根据资源条件和目标定位的差异，国外国家公园的选建模式主要有基于生态区划的国家公园建设模式、基于社区共建的国家公园建设模式和基于资源主导的国家公园建设模式。在国际经验研究和分析的基础上，结合我国自然资源状况及国家公园建设需求，提出我国国家公园发展建议：（1）明确国家公园的功能定位和发展目标；（2）制定国家公园评价准则和方法，建立以国家代表性、完整性、原真性为主，包括生态区位重要性、历史文化价值等因素的国家公园评价指标体系；（3）划定面向国家公园规划布局的生态地理分区，在区域内建立国家公园，并与生态系统优先区、生物多样性保护关键区，或代表性自然景观格局相协调。     

包容性治理：中国国家公园治理新思路

模式的选择在自然保护地有效治理过程中起着关键作用,适宜的治理模式是实现自然保护地生态、社会、经济和文化综合效益最优化的重要途径。包容性治理在建立多元共治、全民共享的国家公园治理体制、促进社会公平和容纳边缘群体等方面具有独特优势,是对保护地治理模式的优化与创新,拥有广阔的应用空间。系统总结了全球保护地治理模式,对不同治理模式进行了比较和评价,重点从理论和实践背景阐述了包容性治理的源起;从边缘性和公平性视角两方面分析了现阶段中国国家公园进行包容性治理的必要性与可行性;并对中国国家公园包容性治理框架进行了阐释,提出了中国国家公园包容性治理建议和思考。以治理主体多元化、主体间的合作、促进社会公平、容纳全体社会成员自由发展,尤其是确保边缘群体的利益为特征的包容性治理,可以成为中国国家公园协调保护和当地发展的新思路、新选择。     

中国自然保护地体系分类研究

建设自然保护地体系是为子孙后代保留生物多样性资源与自然遗产最有效的途径。自1956年我国建立第一个自然保护区以来，已建设形成覆盖森林、草地、湿地、海洋、荒漠各类生态系统，珍稀濒危动植物物种和种质资源，自然遗迹和自然景观，以及水源保护等各类自然保护地。但由于缺乏自然保护地体系的顶层设计，各类保护地面临功能区分不清晰、空间重叠、管理成效不高等问题。建设以国家公园为主体的自然保护地体系的部署，为理顺我国保护地体系，明确各类保护地的功能定位提供了难得的机会。在分析我国现有自然保护地类型，并参考国际自然保护地体系分类经验的基础上，探讨了我国保护地体系分类，建议将我国自然保护地分为5大类，第I类为自然保护区，第Ⅱ类为国家公园，第Ⅲ类为自然公园，第Ⅳ类为物种与种质资源保护区，第Ⅴ类为生态功能保护区，并分析了各类自然保护地的功能定位和管理目标，以期为自然保护地体系规划建设提供参考。完善我国自然保护地体系分类，根据各类保护地的特点，创新保护地建设政策与机制，加大政府对自然保护地建设力度的同时，发挥全社会力量建设自然保护地，我国自然保护地建设将大有可为。     

国家公园规划制度功能定位与空间属性

我国将构建统一的国土空间规划体系, 整体谋划国土空间开发保护格局, 强化对各类专项规划的指导约束, 这必将对国家公园保护制度产生重大影响。本文分析了国土空间规划视角下国家公园规划制度的定位, 阐述了国家公园规划承载空间规划与发展规划两大体系的基本属性, 应在国土空间规划体系中具有优先权和前置权; 重点分析了各国家公园总体规划在国家规划体系中的功能与属性特征, 作为空间规划应承接好上位空间规划对国家公园的控制指标和管控要求, 作为建设规划应承接好上位或同域国民经济发展规划等对国家公园的目标任务要求, 作为管理规划要明确国家公园顺畅运行的要求。国家公园应在分区规划、控制性详细规划等专项规划方面寻求创新, 探索国家公园用途管制的实现模式。     

中国生态建设回顾与展望

伴随着我国四十多年的经济快速发展和生态环境问题的日益严峻,生态建设得到了越来越多的重视,尤其是党的十八大以来,生态建设的战略地位大大提升。我国生态环境虽然经过了几十年的治理,但是生态环境质量仍然有较大的上升空间,我国仍处于重大生态工程的密集实施期。总结过去生态建设的发展历程和历史经验,可为我国未来生态工程的实施和效益提升提供一些启示和借鉴,促进我国生态文明的建设。通过对新中国生态建设历程的回顾与展望,结果表明：（1）以1978年、2000年为界,将新中国生态建设历程划分为生态建设启蒙认识阶段、生态建设启动实施阶段和生态建设快速发展与生态文明发展阶段。（2）我国的生态建设取得了巨大成就：林草植被得到恢复,退化土地得到治理;山区牧区产业产值不断增加,农牧民收入不断提高,脱贫攻坚任务逐步完成;生态文明和绿色发展理念基本形成。（3）未来的生态建设需要倾向于通过绿色发展模式,减少经济系统对生态系统的压力,以侧面支援生态建设;认清生态建设自身发展规律,建立科学的生态工程启动和退出机制,以避免生态工程建设时段错位;提高生态工程的动态管理水平,提升生态工程建设和管理质量。     

Construction process and development trend of ecological agriculture in China

China's ecological agriculture has played a pioneering role in sustainable development, which has attracted extensive attention and high praise from the international community. This paper systematically analyzed the development process of China's eco-agriculture, by combining with the practice of ecological agriculture construction in China for many years and the construction process of modern ecological agriculture base of the Ministry of Agriculture, and comprehensive literature research. The results showed that: 1) The development of China's eco-agriculture has gone through two periods: traditional ecological agriculture and modern ecological agriculture. Traditional ecological agriculture provides rich production experience. China's modern agricultural ecology has experienced four development stages: initial exploration (1981–1992), expansion and consolidation (1993–2004), steady advancement (2005–2011) and innovation and promotion (2012–present). Each stage has distinctive features and landmark achievements, which rammed the foundation for the green and sustainable development of agriculture and rural areas in China; 2) China's modern ecological agriculture has been incorporated into the act of government in 1993, and has basically formed a five-level demonstration and driving system of ecological agriculture including 2 pilot provinces for eco-agriculture, 10 demonstration cities for circular agriculture, 100 demonstration counties for eco-agriculture, 12 demonstration bases for eco-agriculture, and 1100 beautiful villages, which cover province, municipality, county, base and village. The advancing mechanism of modern ecological agriculture of “small circulation in the main body, circulation in the park and large circulation in the county”, has effectively promoted the development of ecological agriculture nationwide; 3) China's eco-agriculture has three distinct characteristics: comprehensiveness, sustainability and diversity. Its basic contents mainly include: agricultural ecology methodology and theoretical basis, optimization design of agricultural ecosystem, assembly and integrated application of eco-agricultural technology; 4) Under the trend of agricultural green development, China's eco-agriculture construction is innovating and improving system and mechanism, and ensuring the development towards high efficiency, industrialization, standardization, practicality and multi-function, thus gradually establishing a resource-saving, environment-friendly and ecological conservation-oriented modern ecological agricultural system with Chinese characteristics, constituting the ecological agriculture development pattern integrating rural production development, prosperous life and good ecology, and helping China's rural ecological revitalization.     

贵州省国家公园选址及其植物多样性保育研究

贵州省生态资源丰富,建立国家公园有利于集中规范化管理生态资源。为了分析贵州省国家级自然保护地的空间分布特征,筛选出优势景观资源聚集区作为国家公园候选区,该文借助ArcGis空间分析工具对现有的5类113处保护地进行空间分布特征分析,筛选出国家公园试点候选区并对其进行资源评价。结果表明:(1)贵州省国家级自然保护地总体呈凝聚型分布,重叠度高,将保护地聚集区作为景观优势聚集区划定了8个国家公园试点候选区。(2)通过对聚集区主要代表性资源分析和专家评分得出,分值排在前列的聚集区可以考虑作为国家公园试点区进行推荐,分值最高的赤水-习水区可优先选为国家公园试点区。(3)赤水-习水区资源的国家代表性、适宜性、国有性和社会可行性等,满足设立国家公园优先整合交叉重叠保护地的基本原则,其植物多样性保育价值重大。该研究结果为国家公园的选址提供了新的思路,并为以国家公园为主体的自然保护地体系建立以及国家公园植物多样性保育提供了参考依据。