大熊猫国家公园体制试点的经验与挑战

大熊猫国家公园试点于2016年8月由四川、陕西、甘肃三省人民政府联合上报《大熊猫国家公园体制试点方案》;2016年12月5日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过《大熊猫国家公园体制试点方案》;2017年1月31日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《大熊猫国家公园体制试点方案》;2018年10月29日,大熊猫国家公园管理局正式挂牌;2018年11月,大熊猫祁连山国家公园甘肃省管理局、大熊猫国家公园四川省管理局、大熊猫国家公园陕西省管理局相继挂牌;2020年3月17日,大熊猫国家公园管理局印发《大熊猫国家公园管理办法(试行)》;2020年6月,国家林业和草原局(国家公园管理局)印发《大熊猫国家公园总体规划(试行)》。在试点过程中,初步建立起由大熊猫国家公园管理局、省管理局、管理分局、管护站(管护总站)构成的实际管理体系,其中省管理局3个、管理分局14个。     

我国国家公园自然资源管理探讨

2017年, 我国在部分国家公园体制试点区启动了国有自然资源资产管理体制试点, 旨在为国家公园等重要生态空间自然资源管理积累经验。2021年10月12日, 习近平主席宣布设立第一批国家公园。因此, 探讨国家公园的自然资源管理具有重要的现实意义, 可为未来资源环境领域的管理提供参考。本文对国家公园自然资源管理体制试点开展了调研。研究发现, 国家公园自然资源管理工作在机构设置、地方立法、权责划分等方面取得进展。我国已建立中央垂直管理、中央和地方共同管理、地方管理等国家公园自然资源管理体制, 各省级立法机构共出台了5部国家公园地方性法规, 为国家公园自然资源管理提供了法律依据。此外, 南山国家公园管理局和武夷山国家公园管理局印发了权责清单, 为国家公园自然资源管理职责划分做了有益探索。但还存在一些问题, 如国家公园自然资源管理体制映射关系复杂、自然资源权属需进一步厘清、顶层设计需进一步加快等。为此, 本文从构建集中统一管理体制、完善国家公园法治体系、厘清自然资源权属关系、有序开展社区人口转移等方面提出了建议, 以期为国家公园自然资源管理提供参考。     

国家公园最严格保护的实现路径

国家公园是我国自然保护地最重要的类型之一, 属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域, 纳入全国生态保护红线区域管控范围, 实行最严格保护。对国家公园实行最严格保护具有重要意义, 但在国家公园理论研究和具体管理实践中, 严格保护并未被准确理解。作为一种新型自然保护地类型的国家公园, 其功能定位、保护管理理念和方式区别于其他自然保护地, 对国家公园实行严格保护也要与国家公园这些特殊的功能定位和特别的保护管理理念、管理方式相结合。本文系统分析了国家公园最严格保护的提出背景和过程, 探讨了如何全面准确理解最严格保护及其重要意义, 在此基础上, 提出对国家公园实行最严格保护的实现路径, 包括理顺管理体制、健全法制保障、强化监督管理、强化协同管理、规范特许经营、完善社会参与、加强教育培训等七个方面, 包含实行中央直管、明确央地事权、落实资金保障、完善法律法规、实行综合执法等23项具体策略。     

以国家公园为主体的保护地体系管理机制的构建

十八届三中全会提出"建立国家公园体制"以来,关于国家公园试点区、机构体制改革等方案相继推出,国家公园的建设稳步进行着。从机构设置、权力配置以及运行机制三个方面探讨以国家公园为主体的保护地体系管理机制的构建。分析发现：国家林业和草原局的设立使得国家公园有了统一的管理机构;先前多部门的职能被重新整合,权力的上交和流转、日趋完善的监管机制极大地促进了国家公园体制的建设。结合国外经验,得出我国在国家公园管理机制的构建中应重视基层机构的设置、监督机制的加强以及法律法规的完善等结论。并且对生态补偿以及多样化的管理方式做出了展望。     

中华水塔 三江源国家公园试点访谈

看到三江源国家公园试点区的面积(12.31万平方公里)时,第一个感觉是怎么变小了?记得原来的三江源自然保护区可有30多万平方公里呢,不是说国家公园强调要保护生态系统的完整性和原真性吗?同时,也陆续听到一些专家有着相同的困惑和疑问。借进行中国国家公园体制试点调研访谈之际,将问题提给了三江源国家公园管理局,感谢他们的大力支持,原来情况是这样的:问:在试点过程中将三江源保护区的一部分划入国家公园,那么剩下的部分如何考虑?答:按照中央要求,三江源国家级自然保护区未纳入国家公园试点范围的区域,继续由三江源国家公园管理局按照现行国家级自然保护区管理体制和规定加强保护管理。待试点结束后,根据国家统一安排再行调整。同时,按照国家自然资源资产管理试点要求,将未划入国家公园的三江源国家级自然保护区列入三江源国家自然资源资产管理体制试点范畴中(将自然资源资产所有者职责从国土资源、水利、农牧、林业、住房城乡建设等自然资源管理部门分离出来,组建三江源国有自然资源资产管理局,与三江源国家公园管理局实行"一个机构、两块牌子",为省政府直属机构,内设自然资源资产管理机构)。管理局接着回答了我们其他相关问题     

中国三江源国家公园与韩国智异山国家公园的对比研究

自1967年智异山被认定为韩国首个国家公园以来,韩国以国家公园为主体的自然保护地体系建设已历经50余年。这期间韩国在国家公园的建设中积累了大量经验,十分值得我国借鉴。选取我国首个国家公园体制试点——三江源国家公园和韩国首个国家公园——智异山国家公园为研究对象,对二者的管理现状进行了定性分析,并运用基于最优实践的国家公园管理能力评价方法对二者的管理能力进行了定量评价。研究表明:三江源国家公园的管理能力综合得分低于智异山国家公园,在体制建设、保障机制、资源环境管理、社区管理和科普教育五个方面均与智异山国家公园存在一定差距;智异山国家公园在资源本底调查、法制建设、多方参与、环境教育和游憩管理方面的管理能力十分突出,为三江源国家公园管理能力的提升提供了有益借鉴;三江源国家公园在生态补偿和制度约束方面具有比较优势,但在自然资源权属、资源本底调查、社区组织建设和游憩管理方面则亟待提升。在此基础上,针对三江源国家公园建设提出了强化科研支撑、健全多方参与制度、推进全民福利共享三项建议,针对我国国家公园体制建设提出了制定《国家公园法》、设置自然保护地顶层规划两项建议,以期促进三江源国家公园管理能力提升、推动我国国家公园体制建设。     

钱江源-百山祖国家公园试点经验与发展方向

钱江源–百山祖国家公园试点位于浙江省境内,包括衢州市钱江源和丽水市百山祖两个片区。其中,钱江源片区试点于2016年启动,同年6月《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》获国家发展和改革委员会批复。2017年3月,钱江源国家公园党工委、管委会经浙江省机构编制委员会办公室批复设立,与开化县委县政府实行"两块牌子、一套班子"的"政区合一"管理模式。2017年10月,浙江省政府同意发布实施《钱江源国家公园体制试点区总体规划(2016 2025)》。2019年7月,浙江省委整合钱江源国家公园党工委、管委会,新设立钱江源国家公园管理局,由省政府垂直管理,纳入省一级财政预算单位,委托省林业局代管。2020年1月,国家林业和草原局(国家公园管理局)批准"一园两区"的方案,同意设立丽水市百山祖片区。2020年8月,《钱江源–百山祖国家公园总体规划(2020–2025)》通过专家评审,由浙江省政府正式批复实施。     

美国国家公园的创立标准

1 国家公园的资格条件在全美各地,人们努力工作以保护自然资源、保护历史遗产,并且为越来越多的人们提供休闲娱乐的机会。许多社会团体还在寻求一种途径,既保护资源又努力吸引游人以促进地方经济的发展。国家公园管理局的职责是仔细筛选审查建立新公园的申请,以确保只有那些最为著名的资源才被列入国家公园系统。一个新的国家公园无论其经济及其他条件如何,必须满足“具有全国性意义”、“适宜性”和“可行性”的标准。对该公园实施何种管理方案也应加以评估。为便于     

面向管理目标的国家公园生态监测指标体系构建与应用

国家公园具有生态系统保护、自然资源可持续利用等管理目标,这些管理目标的实现需要大量监测数据和信息的支持。对国家公园开展生态监测有助于了解国家公园内生态系统的动态变化并揭示管理活动的影响,从而为管理决策的规划和实施提供有用信息。为推动我国国家公园生态监测体系的建立,提出了面向管理目标的国家公园生态监测指标构建方法。该方法由确定国家公园生态监测目标、识别国家公园管理目标、识别国家公园关键生态过程、确定需要监测的生态过程并制定初始监测指标清单、确定最终监测指标清单5个部分组成。该方法在三江源国家公园进行了应用。三江源国家公园的管理目标包括生态系统保育、维持江河径流量持续稳定等13项,在区域、景观、生态系统和种群尺度上共识别出16个关键生态过程。通过匹配三江源国家公园的关键生态过程与管理目标,构建了一个由两级共93个指标组成的三江源国家公园生态监测指标体系,为三江源国家公园生态监测体系的构建奠定了基础。     

国家公园旅游可持续性管理评估指标体系——以西藏色林错-普若岗日冰川国家公园潜在建设区为例

当前,国内外对于国家公园旅游可持续性的定义及其评估指标尚未形成共识,已有的部分指标存在可操作性较弱、管理成本较高等问题,无法直接应用于中国国家公园旅游可持续性的管理与评估。从三条路径构建国家公园旅游可持续性管理评估指标体系：以实际需求为导向,分析国家公园所在区域对旅游可持续性管理评估指标的需求;以国际共识为导向,检验《全球可持续旅游目的地标准》在国家公园的适用性;以实践为导向,梳理世界主要国家及地区国家公园旅游可持续性的管理重点。以色林错-普若岗日冰川国家公园（简称"色-普国家公园"）潜在建设区为例,建立国家公园旅游可持续性管理评估指标体系。从经济、社会、文化、生态环境等方面明确了色-普国家公园潜在建设区对管理评估指标体系的需求。经过适用性判定,识别在色-普国家公园潜在建设区具有较强适用性的可持续旅游目的地评估指标。通过频次统计,从经济、社会、文化、生态环境、制度建设等方面遴选世界主要国家及地区国家公园旅游可持续性的重点管理指标。所建立的色-普国家公园潜在建设区旅游可持续性管理评估指标体系包括5个一级指标,15个二级指标,36个三级指标。在此基础上,建议逐步建立健全监测与统计体系,为管理评估指标体系的应用提供支撑。     

钱江源国家公园游憩利用潜力评价

游憩是国家公园重要的生态系统文化服务功能,国家公园游憩利用潜力评价是生态保护和国民游憩福利协同提升的关键。提出了国家公园游憩利用评价指标体系,包括游憩资源价值、游憩景观质量、游憩生态环境、游憩利用条件、国家公园社区、游憩利用管理6个维度,并开展多方法融合的国家公园游憩利用潜力评价研究。结果显示:国家公园游憩利用可以从游憩资源价值、游憩景观质量、游憩生态环境、游憩利用条件、国家公园社区、游憩利用管理六个维度进行评价;钱江源国家公园游憩利用的I-IV级潜力区域面积占比分别为8.99%、29.68%、39.72%、21.61%。其中,潜力相对较高的III级和IV级区域呈带状和块状分布在钱江源大峡谷、齐溪水库、高田坑-库坑-回台山、大源头-大横古村落五个区域;潜力相对低的I级和II级区域主要分布在国家公园生态保育区以及何田乡、苏庄镇的传统农业种植区。国家公园游憩利用价值与游憩展示区有较强的关联性,生态保育和传统农业生产对游憩利用价值发挥表现出较大的空间限制。本文能为钱江源国家公园生态旅游适宜区建设提供理论支撑。     

基于国际经验的我国国家公园遴选探讨

建立科学的遴选方法可以为我国国家公园体系建设提供决策依据。本文通过系统梳理典型国家的国家公园遴选方法,总结国际普遍采用的技术程序和手段,针对我国国情提出了渐进式评价法,采用"全局评价、类型比较"的研究思路开展国家公园建设潜在区域的选择。研究认为,国家公园是我国自然保护地管理体制改革、自然文化资源利用方式转型和优化国土空间利用保护的重要措施,肩负着自然生态保护、资源利用和区域发展的重要作用。国际上国家公园可以划分为地域广阔型、地域限制型和本土特征保护型,3种类型的区别在于分层划分、同级比较和程序复杂性。我国可参考地域广阔型国家的遴选方法,从自然生态系统类型(代表性和重要性)、原真性、生物多样性、自然景观、文化遗产等六大方面进行评价,区分国家公园建设的潜在区域和可建设区域。研究能够为国家公园的科学优选提供理论参考。     

中国国家公园原真性与完整性概念及其评价框架

国家公园保护管理的首要目的是有效保护国家重要自然生态系统原真性和完整性。我们提出了面向管理的中国国家公园原真性与完整性概念, 国家公园原真性是指国家公园内生态系统及构成国家公园价值或与国家公园价值紧密联系的自然与文化要素保持在原生状态, 强调“不受损”; 国家公园完整性是指国家公园具有足够面积和充分的组成要素, 以维持生态系统的结构、功能与过程, 维持自然区域的价值与特征, 强调“不缺失”。我们还提出了国家公园原真性和完整性评价框架, 从自然度、气候变化强度、传统文化及其载体的真实性、人类干扰程度、人与自然和谐关系的原真性5个方面评价国家公园原真性; 从生态系统组成完整性、生态系统结构完整性、生态系统功能完整性、景观组成要素完整性和文化景观的完整性5个层面评价国家公园完整性。此外, 我们还提出了国家公园原真性与完整性保护的建议, 包括重塑保护管理目标、更新保护管理理念与提升保护管理技术3个方面。国家公园原真性与完整性的讨论尚未成熟, 对评价指标设定、指标间的相互关系、保护管理技术等的研究均尚待深入。     

基于多类型自然保护地整合优化的国家公园综合监测体系构建

随着我国自然保护事业进入新时代,以国家公园为主体的自然保护地体系建设思路得以明确,以国家公园为代表的自然保护地监测工作也被赋予了更高的要求。监测在促进国家公园科学规划与管理中发挥着重要作用,国家公园管理目标的实现离不开可靠的监测数据和信息的支撑。我国的国家公园试点由各类型自然保护地整合设立,因此面临不同监测类型之间的整合,存在缺乏统一的监测指标体系、有效的监测数据管理、健全的监测实施机制等问题。在对各类型自然保护地整合优化的基本思路下,基于国外国家公园监测实践与经验,综合考虑我国自然保护地的监测现状和需求,从顶层设计出发,构建了以自然资源清查为基础、以生态监测为核心、以自然与人为干扰监测为辅助、以管理有效性监测为补充并服务管理有效性评价的国家公园综合监测体系。在此基础上,进一步提出由三级监测网络、监测数据管理、管理有效性评价三部分组成的国家公园监测实施机制。在国家公园监测体系构建方面进行了探索与尝试,以期为我国国家公园监测体系以及监测制度的建立提供有益参考。     

青藏高原国家公园群地域功能与结构研究

青藏高原国家公园群建设是促进青藏高原地区可持续发展的重要模式探索。解析地域功能、建构有序的空间组织模式是其关键科学基础。基于青藏高原科学考察研究队提出的国家公园群建设方案,从地域功能和空间结构上进行了探讨。研究认为青藏高原国家公园群具有生态保育功能、生活保障功能和游憩公益服务功能,并表现为空间异质性、时间变异性、多样复合性和相互依附性4种特性;在层级结构上可以划分为2个跨国国家公园、8个旗舰国家公园和11个一般国家公园,未来可再融入青藏高原其他不同层级的自然保护地;从"群"层面优化单体国家公园的功能定位和整体层面的有机组织,需要在类型结构、层级结构和空间结构上进行综合统筹,建构点域、线域、面域相结合的空间组织模式,形成联系紧密、发展稳定、演化有序的功能有机体,才能够深入推进青藏高原国家公园群建设、生态安全屏障建设和区域绿色发展的三位一体目标实现。     

国家公园管理评估体系构建与应用

国家公园是我国新的自然保护地类型之一,在我国自然保护地体系中具有主体地位。为保障国家公园的可持续发展,对其管理的有效性进行科学、客观和全面的评估至关重要。遵循国家公园生态保护第一、国家代表性和全民公益性的理念,及其生态保护和科研、教育、游憩等功能定位,按照"条件基础-过程行动-取得成效"的思路,构建了包括管理基础、管理行动和管理成效3个一级指标、9个二级指标、22个三级指标的国家公园管理评估指标体系;沿用基于专家评议的快速记分评价法,通过专家咨询法和层次分析法计算权重和分级赋值,并进行综合评估;基于上述方法,对钱江源国家公园体制试点区管理工作进行了试评估。结果表明,该评估体系能够较好反映钱江源国家公园体制试点管理的现状,有效指导钱江源国家公园体制试点的管理工作,并可为国家公园管理评估标准体系的建立提供借鉴。     

钱江源国家公园体制试点区功能分区对黑麂保护的有效性评估

功能分区是统一协调国家公园不同保护管理目标的主要措施, 对于国家公园的有效管理有重要意义。钱江源国家公园是我国首批国家公园体制试点区之一, 被分为核心保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区4个部分, 对应不同的保护管理措施。本研究分析了钱江源国家公园体制试点区现有功能分区与其首要保护对象黑麂(Muntiacus crinifrons)的适宜栖息地之间的空间关系。在红外相机调查获取的94个黑麂分布点的基础上, 结合海拔、地形、植被特征、人为活动干扰等15个环境特征变量, 采用MaxEnt模型预测国家公园内黑麂适宜栖息地的空间分布。结果表明, 黑麂倾向于出现在森林较为原始和道路密度较低的区域, 其适宜栖息地面积42.5 km ², 占国家公园总面积的16.9%。其中, 69.3%的黑麂适宜栖息地位于核心保护区, 30.4%位于生态保育区, 表明国家公园现有功能分区能很好地满足黑麂栖息地保护的需求。此结果也证明黑麂可以作为其分布范围内保存较好的亚热带森林生态系统的指示性物种。通过生境恢复、廊道建设和跨省共建促进黑麂栖息地的完整性保护, 是加强该区域黑麂栖息地保护的关键措施。     

国家公园生态系统服务研究与展望

国家公园是指由国家建立并主导管理的、旨在保护为人类提供福祉的自然资源和生态系统。学界已对国家公园的保护、管理与利用等开展了多方面、深层次的研究。生态系统服务是自然资源为人类提供福祉的重要基础,分析国家公园生态系统服务的研究态势可为我国在该领域的发展提供参考和借鉴,为建立和管理以国家公园为主的自然保护地体系提供理论依据。本文综述了国家公园生态系统服务与生物多样性的关系、在土地利用下的响应及机制、对气候变化的响应与反馈、价值的量化评估、服务权衡5个方面的研究进展。强调国家公园生态系统服务兼具综合性、复杂性和异质性等特点,提出该研究领域需以生态学理论为基础,同时紧密结合社科类研究,尤其重视机器学习和空间工具在生态系统服务评估框架、方法与模型研究中的应用。未来应当在加强研究国家公园生态系统服务驱动机制的同时,注重优化系统模型,聚焦大尺度、综合性研究,并持续关注国家公园生态系统服务与人类福祉的依存关系。     

基于PSR模型的国家公园综合灾害风险评估指标体系构建

灾害会对社会-生态系统产生严重影响,造成重大的社会、经济、环境等方面的损失,科学地对灾害风险进行评估是进行防灾减灾的基础工作。自然保护地是区域灾害风险管理热点地区,在国家公园体制试点建设与自然保护地体系改革中,国家公园作为保护重要生态系统并保障全民公益性的重要的自然保护地类型之一,管理目标的多样性,决定了其具有多风险源-多受体的灾害风险特征,因此,进行全面有效的灾害风险评估是支持国家公园生态系统管理、游客管理、社区管理等具体管理目标的必要环节。在明确国家公园灾害风险的特征与内涵的基础上,以国际减灾署灾害风险定量评估框架为依据,细分灾害风险源和风险受体,然后针对国家公园不同类型的灾害风险受体,以灾害风险源的危险性与灾害风险受体的脆弱性(包含敏感性、暴露性和适应性)衡量灾害风险度,结合压力-状态-响应(Pressure-State-Response, PSR)模型,构建了适用于国家公园综合灾害风险管理的评估指标体系,旨在为国家公园的灾害风险管理提供理论基础和科学依据,服务于国家公园多元化管理目标。     

面向国家公园管理目标的综合灾害风险管理:一个概念模型

减小阻碍国家公园管理目标实现的灾害风险,实现管理有效性,是保证国家公园体制建设建立的重要途径。研究提出,面向国家公园多元管理目标,保障社会-生态系统稳定性和恢复力,国家公园灾害风险管理具有综合性。这种综合性体现在国家公园内致灾因子与承灾体的多样性、相对性与转化性,需要集成分别侧重社会与生态系统的传统自然灾害风险管理与生态风险管理,让灾害风险管理贯穿国家公园具体管理。为实现集成应对这种综合性,研究首先总结国内外多类型自然保护地灾害风险管理特点与经验,辨析国家公园灾害风险管理在国家公园管理职责和管理规划中的定位,从3个方面提出对我国国家公园灾害风险管理的启示：1）需要与国家公园宏观管理目标紧密相连;2）以维持社会-生态系统理想状态为目标;3）要具有管理空间、时间与运行的整体性。在此基础上提出一个面向国家公园管理目标的综合灾害风险管理框架,其主要特点是：1）具有"层级式"管理目标;2）以社会-生态系统服务为评价终点开展以理想状态为目标的风险管理;3）联结研究与管理、协调科学与价值观进行适应性管理。